两年前的3月10日，席大大总书记在武汉考察新冠肺炎疫情防控工作时特别强调：“社区作为防控的最前线，肩负的任务十分繁重。”“抗击疫情有两个阵地，一个是医院救死扶伤阵地，一个是社区防控阵地。坚持不懈做好疫情防控工作关键靠社区。……使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。”

《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，目前城区社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”

从上述规定来看，社区的法律内涵是居民委员会辖区，包含居民委员会（以下简称居委会）、业主大会或业主委员会（以下简称业委会）与相关的物业公司对应的居民。在我国疫情防控中，街道办事处（以下简称街道）工作人员下沉至居委会落实疫情防控措施，一定程度上融入了社区，与上述各主体共同形成了广义上的大社区概念。

居委会的法律定位和基本职责

依据我国民法典第96条、第101条规定，居委会属于基层群众性自治组织，是民法上的特别法人。城市居民委员会组织法第3条则规定了“居民委员会的任务”，包括“协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、优抚救济等项工作”“向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议”。

从上述规定可知，居委会是一个自律性、自治性的组织，履行的基本上是一种常态、常规的职责，办理的是一种“自转”、自我的工作。在突发公共卫生事件情形下，其执行政府有关疫情防控的措施，应该属于上述规定中的“协助政府”及其派出机关做好与居民利益相关的公共服务等工作。

在此情况下，居委会属于政府履行职能的“协助者”，而不是“准政府”，也不是“代政府”，而是“帮政府”。因此，其职能的发挥、作用的呈现，一定是建立在街道、居委会、业委会、物业管理公司以及公益主体等各主体相互协同关系基础上的。

街道是市辖区、不设区的市人民政府的派出机关，具有行政主体资格。而居委会没有行政主体资格，但有义务协助街道等行政主体开展工作，同时指导和监督业委会开展工作。业委会由业主大会选举产生，其权责义务主要涉及物业管理相关内容。物业管理公司是民事主体，由业主大会选聘并接受全体业主的监督。我国民法典基于疫情防控形势，针对性地规定了突发公共事件情况下物业服务公司和业主的相关责任和义务。

由此可见，在上述诸多关系中，居委会处于相对核心的地位，上连政府，下达百姓，横向又对接业委会及其他相关主体。

突发公共卫生事件时，需要各方协同居委会发挥作用

一是政府赋力。突发公共卫生事件，街道干部应该迅即行动，雷厉风行，“下沉”至居委会，指导、支持、帮助居委会执行政府防疫措施。此时政府的工作要“重心下移”，包括人财物的全方位下移。

二是业主合力。日前在上海，一份4700字的《仁恒河滨城2期28号楼防疫保护指南》在网络上流出并走红，充分体现了业主自律和自治效果。高手在民间，居委会应该充分挖掘、汇聚、吸收、推广业主委员会和业主的智慧，不只是单向指导和监督业主委员会开展工作。

三是物业协力。按照民法典的新规定，物业服务企业应当执行政府依法实施的应急处置措施，但此情况下已超出了物业服务合同约定的内容，为此，应建立政府向物业公司购买公共服务的机制，使物业公司与居委会的协同更有保障、更可持续。

四是公益助力。居委会应充分发挥志愿者的作用，做好本居民区志愿者的登记、使用、协调等方面的工作；街道则应做好跨居民区志愿者的协调安排工作。

以上四个方面，基本上属于政府的归政府、自律的归自律、市场的归市场、公益的归公益，并且实现各方主体统筹配合，从而优化相互协同合作的社区治理模式，共同筑牢疫情防控的社区防线。

经过上海等地疫情暴发的“再洗礼”，居委会组织法应依“以问题为导向”原则作出完善，将上述居委会与街道、业委会、物业公司、志愿服务等协同的内容，集中规定于突发公共卫生事件下社区各主体相互关系的专有条款中，从而增强立法对实践的引领性、规范性、保障性。

日常状态下，居委会的职能发挥应作相应的制度优化

首先，要提高对居委会重要性的认识。居委会组织法规定了居委会协助政府或其派出机关开展工作。因此，应从巩固地方政权建设的高度，来认识居委会建设的重要性。

应该加强党对居委会工作的领导。《上海市居委会工作条例》第4条就规定：“居民委员会工作应当坚持党的领导、政府指导、依法自治、社会参与，服务居民群众，形成居民区治理合力。”本次上海疫情防控中，社区党员响应市委号召，通过“先锋上海”App办理“党员报到”，在社区参加各类公益活动，发挥了带头作用，起到了积极效果。

在干部任用机制方面，可规定政府公职人员“下沉”居委会锻炼制度。“将军发于卒武，丞相起于州郡。”可以在干部人事制度中规定，提拔干部时有居委会工作经历者优先。

完善居委会外聘工作人员制度。居委会主任、副主任、委员均出自居民，因区域不同，居委会能力差异也属正常，因此，更需要通过外聘专业工作人员来提升居委会的工作能力。

健全街道向居委会反映情况的即时回馈机制。居委会有向街道反映居民的意见、要求和提出建议的任务，但问题在于，居委会向“上”反映没有接到回馈的情况下，是无法向“下”回复的。本次上海疫情防控中，就有居民们反映，居委会对居民要求只“进”不“出”，一定程度上导致居民无所适从、不知所措。

加强居委会能力建设。应明确规定政府加强培训和指导，帮助居委会及其成员提高组织和引导居民自治的能力，并应落地、落实、落细。

建立志愿者队伍、社会组织与居委会对口或结对的制度。应加强对志愿者和社会组织的专业能力培训，关键时刻招之能来，来之能战，战之能胜。

最后，应加强大数据共享机制。强化社区内居委会、业委会以及居民相互间的互动与沟通，增强居委会的宣传、动员、组织、指挥、协调、统筹等“执政”能力。

以实践为鉴，建议进一步完善立法，切实解决好“最后一公里”甚至“最近一百米”的问题，加强基层社会治理，全面推进国家治理能力和治理体系现代化，让老百姓有更多的获得感安全感幸福感。

（来源：《人民政协报》，作者系全国政协委员、全国律师协会监事长）