法律如果不容许农村集体土地流转，将导致城乡居民财富差距越来越大；法律如果容许农村集体土地流转，失去土地的农村居民将成为社会稳定的重大隐患。
“是进亦忧，退亦忧。然则何时而乐耶？”2021年1月1日《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）正式施行，规定了农村土地经营权的“三权分置”制度。2021年3月1日，《农村土地经营权流转管理办法》（以下简称《办法》）正式施行，该办进一步助力放活土地经营权。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》的实施意见(2021年2月9日)，明确了坚持农村土地集体所有制和家庭承包经营基础性地位不动摇，在保持农村土地承包关系稳定并长久不变的同时建立土地的“三权分置”制度，健全土地经营权流转体系，探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激发农村发展内生动力，发展壮大新型农村集体经济。是故“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐乎。”
《民法典》物权编规定了集体土地所有权、土地承包经营权和土地经营权的农村土地经营权的“三权分置”制度。土地所有权归农村集体组织所有，该权利为所有权，具有全面性；农户享有土地承包经营权，该权利为用益物权，可以对土地进行占有、使用、收益；土地经营权是基于承包人土地承包经营权，在流转土地过程中所形成的民事权利。
最新颁布的《农村土地经营权流转管理办法》对2005年颁布实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》进行了修订：在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，落实了《民法典》关于“三权分置”制度，聚焦土地经营权流转；加强了土地经营权流转管理，就平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，增加了一些具体规定；围绕强化耕地保护和粮食安全，补充了新内容。
一、落实“三权分置”制度
(一) 完善农村承包地“三权”分置框架
《民法典》明确了土地经营权的权利内容，从而使得土地经营权在党和国家政策上以及法律上都予以明确和保障。《农村土地承包法》专节规定了“土地承包经营权”和“土地经营权”，对土地承包经营权的互换、转让作出了明确规定，主要包括流转原则、流转方式、流转主体、流转程序和条件，建立了统一的土地承包经营权流转体系。
《办法》按照集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行要求，延续了中央一贯的政策基调，遵循了《农村土地承包法》的立法精神，明确了除土地所有权、承包权之外的第三个权利——土地经营权流转。基于土地经营权的用益物权属性，土地经营权包括土地占有权、土地使用权、土地收益权。
农村土地经营权流转，是指在承包方与发包方承包关系保持不变的前提下，承包方依法在一定期限内将土地经营权部分或者全部交由他人自主开展农业生产经营的行为。在具体的流转方式上，《民法典》第三百三十九条规定土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权；第三百四十二条规定通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权。《办法》承接了《民法典》的相关规定，无论是家庭承包还是以其他方式承包，均可以依法流转。
(二) 细化土地经营权流转制度
《办法》从流转主体、流转方式和流转合同三个方面规定了土地经营权流转制度。关于流转主体，《办法》对当事人重在权利保护，同时对个别主体资格、权利行使予以限制，如第九条规定土地经营权流转的受让方应当具有农业经营能力或者资质的组织和个人，土地经营权再流转应当事先取得承包方书面同意。
《民法典》第三百三十九条规定：土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权”。《办法》细化了出租（转包）、入股和其他符合有关法律和国家政策规定的方式，采取上述方式进行流转的，承包方与发包方的承包关系不变，双方享有的权利和承担的义务不变。具体而言：
1. 出租（转包）。根据《办法》第十四条第二款，出租指承包方将部分或者全部土地经营权，租赁给他人从事农业生产经营。需要注意几点，第一，承包方对外出租的权益范围不得超出原承包范围，将部分土地经营权作价出资时，不得与土地上其他流转合同相冲突；第二，土地经营权出租后，土地上的承包人及承包关系仍然存在，土地承包经营权不发生变化；第三，发包方、承包方和承租方之间法律关系均相互独立，基于合同的相对性，发包方与承租方不存在直接的权利义务关系。另外，从条文的内容上看，出租与转包应属于同一种流转方式。
2. 入股。《办法》规定：“入股是指承包方将部分或者全部土地经营权作价出资，成为公司、合作经济组织等股东或者成员，并用于农业生产经营”。2005年《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条第4款规定：“入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营”。相比而言，修订《办法》（1）严格维护了农民集体对承包地的各项权能，以入股方式流转的权利为土地经营权，入股后，原承包关系不发生改变，保护承包农户的农村土地承包经营权；（2）拓宽了入股主体。《办法》并未将家庭承包和其他承包分开处理，而是统一规定入股主体范围包括公司、合作经济组织；后者则将两者分开处理，对家庭承包方式取得的承包地，限定在承包方自愿联合从事农业合作生产经营，对其他承包方式取得的承包地，规定可以入股组成股份公司或者合作社等。本条关于土地经营权入股主体的拓宽，为实践的发展留下了空间。《办法》第十六条也提出，承包方将土地经营权入股公司发展农业产业化经营的，可以采取优先股等方式降低承包方风险，公司解散时入股土地应当退回原承包方。
3. 融资担保。《办法》第十二条规定，受让方可以向金融机构进行融资担保，但是应当事先取得承包方书面同意，并向发包方备案。土地经营权作为一种用益物权，可以用于向金融机构进行担保，主要的担保方式为抵押。
4. 其他方式。其他方式作为兜底条款，根据文义解释，应当指与出租、入股等效果相同的流转方式，且应当符合法律和国家政策规定。从其他规范文件中看，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（简称《三权分置意见》）指出：“鼓励采用土地入股、土地托管、代耕代种，通过多种方式来发展适度规模经营，探索更有效的放活经营权的途径”。故在实践中可能存在的其他方式包括土地托管、代耕代种等。此条为今后改革预留了创新流转方式的空间。
关于流转合同。土地经营权流转应当签订书面合同，并向发包方备案，但承包方将土地交由他人代耕不超过一年的可以不签订书面合同；同时，《办法》规定承包方不得单方解除土地经营权流转合同。但是，受让方有擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒两年以上或者损害、破坏土地生态环境等严重违法违约行为的，承包方可以单方解除合同。承包方在合理期限内不解除合同的，发包方有权要求终止合同。
二、贯彻加强监督管理要求
新《办法》出台是为了进一步规范农村土地经营权流转行为，保护广大承包农户和各类新型农业经营主体的合法权益。近年来，各地积极引导和规范工商资本下乡，在带动乡村产业发展、加强农村基础设施建设、促进农民增收等方面发挥了积极作用，但在土地经营权流转的过程中，也出现了部分企业在流转耕地后加剧了“非粮化”倾向。同时，受市场波动、自然灾害、社会资本运作等因素影响，农业生产经营存在一定风险，特别是近年来粮食等农产品生产比较效益下降，导致一些经营主体因亏损而毁约甚至“跑路”。为了更好保障流转双方的合法权益，新《办法》强化了土地经营权流转行为的规范审查，建立土地经营权流转风险防范和保障制度。具体而言：
(一) 强化土地经营权流转的规范审查
1. 办理备案。发包方对承包方流转土地经营权、受让方再流转土地经营权以及承包方、受让方利用土地经营权融资担保的，应当办理备案，并报告乡（镇）政府农村土地承包管理部门。但在实践中，备案应属于事后监督性质，关于备案的规定属于管理型强制性规定，是否备案不影响当事人之间所订立的流转土地经营权合同的效力。
2. 统一合同文本，健全合同网签制度。土地经营权流转合同应当由乡（镇）政府农村土地承包管理部门提供统一文本格式，并指导签订。流转合同中如有违反法律法规的，应当及时予以纠正；健全土地经营权流转合同网签制度，提升土地经营权流转规范化、信息化管理水平。
3. 鼓励建立土地经营权流转市场或者农村产权交易市场。新《办法》也明确要求各地建立土地经营权流转市场或农村产权交易市场，建立健全运行规则，开展土地经营权流转政策咨询、信息发布、合同签订、交易鉴证、权益评估、融资担保、档案管理等服务，引导和促进土地经营权规范、有序流转。
4. 对社会资本流转土地经营权，建立分级资格审查和项目审核制度。落实《农村土地承包法》要求，新《办法》明确了对工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的审查审核具体规定。主要包括：未承包到集体土地等集体资源应当依照法定程序签订流转意向协议书；受让主体按照分级审查审核制度提出申请；县或乡政府应当对经营项目进行审查审核，审核未通过的，不得开展土地经营流转活动。
(二) 建立土地经营权流转风险防范和保障制度
1. 县级以上地方人民政府依法建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的风险防范制度，加强事中、事后监管，及时查处纠正违法违规行为。
2. 鼓励各地建立多种形式的土地经营权流转风险防范和保障机制。如鼓励流转双方在土地经营权流转市场或农村产权交易市场公开交易；鼓励保险机构为土地经营权流转提供流转履约保证保险等多种形式保险服务，等等。
3. 设立风险保障金。实践中，一些地方通过政府适当补助的形式建立了土地经营权流转风险保障金制度，取得了较好的效果。但考虑到各地差异较大，同时也避免增加经营主体负担，新《办法》不要求统一设立风险保障金，只是规定涉及整村（组）土地经营权流转面积较大、涉及农户较多、经营风险较高的项目可以设立风险保障金，但具体额度由流转双方协商。
三、强化耕地保护和粮食安全
《办法》落实席大大总书记最新重要指示精神和国务院办公厅《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》要求，《办法》中强化了耕地保护和促进粮食生产的内容。
(一) 强化耕地保护，合理利用耕地资源。坚决制止耕地“非农化”，明确土地经营权流转的受让方应当依照有关法律法规保护土地，禁止改变土地的农业用途；禁止闲置、荒芜耕地，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等；禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。2021年2月21日中央一号文件（《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》）进一步强调要坚决守住18亿亩耕地红线。统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，科学划定各类空间管控边界，严格实行土地用途管制。采取“长牙齿”的措施，落实最严格的耕地保护制度。严禁违规占用耕地和违背自然规律绿化造林、挖湖造景，严格控制非农建设占用耕地，深入推进农村乱占耕地建房专项整治行动，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。
(二) 确保农地农用，优先用于粮食生产。耕地是粮食生产的根基。我国耕地总量少，质量总体不高，后备资源不足，水热资源空间分布不匹配，确保国家粮食安全，必须处理好发展粮食生产和发挥比较效益的关系，不能单纯以经济效益决定耕地用途，必须将有限的耕地资源优先用于粮食生产。《办法》严格防止耕地“非粮化”，明确土地经营权流转要确保农地农用，优先用于粮食生产，要将经营项目是否符合粮食生产等产业规划作为审查审核的重点内容, 各级农业农村部门要加强服务，鼓励受让方发展粮食生产。
