摘要：关于环境标准是否具备法律法规的规范属性，学界及实务界对此一直存在争议，而围绕“环境标准”展开的诸如环境标准的概念、环境标准的法律性质以及环境标准的规范效力的探讨，亦是众说纷纭。本文旨在通过对“环境标准”的概念及法律性质的分析，准确认识环境标准的规范意涵，以期更加准确地认识和把握环境标准在实务中的具体应用。

环境标准，从形式外观上看，是一种通过图形、数字、指标等方式规范和指导环境行为主体的技术性的行为规范。制定环境标准的目的主要在于防止环境污染，维护生态平衡，保护人群健康。进一步看，环境标准是国家为了保护人民健康，促进生态良性循环，实现社会经济发展目标，根据国家的环境政策和法规，在综合考虑本国自然环境特征、社会经济条件和科学技术水平的基础上，规定环境中污染物的允许含量和污染源排放污染物的数量、浓度、时间和速度、监测方法，以及其他有关技术规范。环境标准还可以按不同的角度与层次分为国家标准、地方标准和行业标准。[注1]

但是，关于环境标准的法律地位问题，学界对此一直存有不同的观点。具体而言，从法理学角度看，环境标准是否属于“法”的渊源？若是，那么环境标准属于何种法的渊源？其效力等级如何？若不是，那么如何定位环境标准在我国环境法律体系中的坐标？如果在否定其属于法的渊源的前提下，有条件地认可其具有规范效力，那么环境标准发挥规范功能的场域和界限又在哪里？以上追问是本文重点要理清的问题。

一、环境标准的法律地位

首先可以明确的是，环境标准在我国环境法体系中扮演着重要角色，占据着不可或缺的重要地位，这一观点也为学界所普遍认同。但就环境标准本身的法律地位，或者说法律属性而论，究竟属于行政规章、行政规范性文件或者二者均不是，学界目前尚无定论。学界关于环境标准的讨论也大多停留在较为简单的层面，目前比较有代表性的观点有：

1. 将环境标准作为判断是否违法的量化尺度。持该主张的学者认为，污染物排放标准是衡量排污行为是否合法的判定依据。[注2]相关法律规定如《中华人民共和国海洋环境保护法》第七十三条第一款第二项：“违反本法有关规定，有下列行为之一的，...（二）不按照本法规定向海洋排放污染物，或者超过标准、总量控制指标排放污染物的”，《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一款第（二）项：“违反本法规定，有下列行为之一的，...（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的”。

2. 将环境标准视为环境法的直接渊源。持该主张的学者认为，我国环境标准既是标准体系的一个分支，又是环境保护法体系的组成部分[注3]，也有学者直接主张，环境标准虽然不具备一般法律规范的结构，但不论从规范性与强制性的角度看，还是从制定和颁布主体的角度看，环境标准都具有法律性质，是环境法体系的重要组成部分。[注4]

3. 有条件地部分肯定环境标准为环境法的渊源。持该观点的学者主要从《中华人民共和国标准化法》第二条关于国家标准分类的角度出发，认为只有强制性的环境标准具备法规的性质，属于环境法体系中不可缺少的组成部分，而推荐性环境标准则不属于环境法律体系的组成部分。[注5]此种观点将强制性标准独立出来，只认可强制性标准作为环境法的渊源，其他推荐性标准不是环境法的渊源。

4. 否定环境标准作为环境法的直接渊源。持该观点的学者认为，环境标准与环境法不论在内容或是形式上均有较大的区别，环境标准毕竟不是行政法规或者部门规章，强行性环境标准不属于法的规范，对环境标准的适用需要附于环境行政决定之上。[注6]该观点直接否定强制性标准具有法的规范意义，认为不论强制性标准或是推荐性标准均要通过环境行政决定发挥作用，环境标准本身不具有规范效力。

纵观上述观点不难看出，不管持哪一派观点的学者都从不同的侧面，在一定程度上揭示出环境标准的内在特征，这些特征一方面既具有法律规范的一般属性，另一方面又具有非法律规范的某些任意性特点。而恰是这些特点，决定了环境标准在环境法律体系坐标中的定位模糊，难以对其作出明确的定性，从而进一步导致学界对环境标准效力问题的态度仍然莫衷一是。

二、环境标准的规范效力

在环境标准的法律地位尚存争议的情况下，如何认定环境标准的规范效力就成为焦点问题。所谓的规范效力，是指在什么时间、什么地点、对什么人具有什么样的约束力。目前学界对环境标准的规范效力问题主要分为肯定派和否定派两方观点。

1. 肯定环境标准的规范效力，认为环境标准是一种具有规范性的行为规则，其特点是将原本属于技术规范的环境准则在法律中予以规定、处理，赋予其法律规范的效力，用于表示环境行为的界限；环境标准不仅具有规范性和强制性，而且同环境保护规章一样，是由获得授权的国家行政机关依法定程序制定和发布实施的。[注7]此派观点充分肯定环境标准的规范效力，甚至将环境标准同政府规章等量齐观，认为环境标准应当被环境行为主体所普遍遵守。

2. 否定环境标准的规范效力，认为环境标准不同于法律规范，因为环境标准无构成法律规范所需的完整结构，也没有法律规范所具有的独立的法律效力，所以环境标准的性质应当属于行政机关制定的规范性文件，而不应将其视为环境法的直接或间接渊源。[注8]同时，亦有部分否定派学者从标准的一般性意义的角度出发，对环境标准的应然属性做了进一步分析，认为环境标准中的“标准”并不同于“规范”、“规则”或是“法律”。因为从构成该“标准”的要素来看，它不具有法律层面的意义。换言之，“标准”只具有科学和技术层面的参数意义，不具有国法层面的规范价值。因此，环境标准仅属于单纯的“技术性规范”。[注9]

因此，肯定派论者主要从环境标准的制定主体及环境标准所起到的对社会管理作用的角度入手，弱化对环境标准形式要素的考量，透过以“标准”为载体的数字、图形、指标等形式，探究背后的价值取向。否定派论者更多倾向于从科学技术的层面看待环境标准，认为不论从“标准”的表现形式，还是从“标准”的实际内涵都不应该将其认定为具备法效意思，而仅仅只能将其认为是一种辅助行政执法的量化参数，其本身没有规范效力。

三、笔者观点

通过前文梳理，可以明确的认识路径是：对环境标准的认识应当从两个维度加以审视，即对环境标准的法律属性加以明确，再进一步探讨其本身是否具有规范效力。笔者认为，环境标准本身不是法，应当强调的是，此处的“法”是法理意义上国家有权机关制定的普遍性约束规则，而不仅指单纯的法律法规。至于有部分学者将环境标准与政府规章等而视之的观点，笔者并不认同。首先，从国务院各部、委员会的角度看，虽然该主体不仅可以制定部委规章也可制定环境标准，但从逻辑上而言，真命题的逆命题并不一定为真，即由国务院各部、委员会制定的文件并不当然都是规章。其次，规章的制定程序应当参照《中华人民共和国立法法》第三章的相关规定，环境标准的制定程序并无该限制。最后，规章的表现形式一般为命令、指示、规定，而环境标准亦不具备一般意义上规章的表现形式。基于以上理由，笔者并不认同将环境标准视为政府规章。

此外，对于仅仅将环境标准简单地视为为便于行政执法而制作的技术参数的观点，笔者亦不认同。从制定主体上看，制定环境标准的是行政机关，而非一般的社会组织，环境标准并不仅具有量化和标表环境数据指标的学理意义，其实现社会管理的功能价值则更为本质。不能只从环境标准的形式外观与单纯的技术层面看待环境标准，而应当站在政府实现社会管理和社会服务的角度认识环境标准的规范意涵。

综上，笔者认为，在法的谱系中寻找环境标准的定位，行政规范性文件应当是环境标准的应有之义。行政规范性文件，一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。具体而言，即行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对不特定的多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政措施、决定、命令等行政规范文件的总称。从制定主体、制定流程、价值功能等角度分析，将环境标准视为行政规范性文件最为妥当，这样既可以将其与法律、法规、规章作出严格的区分，也避免将其简单视为技术性参数的尴尬局面，确保了环境标准的规范性和严肃性。

探讨完环境标准的法律地位问题，紧接着即是环境标准的规范效力问题。笔者认为，环境标准的规范效力首先应当根据相关法律对其作出的分类分别判断。根据《中华人民共和国标准化法》第二条的规定，国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。其中，强制性标准必须执行，推荐性标准属于鼓励执行。因此，讨论环境标准的规范效力问题，具体而言即是讨论强制性标准与推荐性标准的规范效力问题。

根据2021年2月1日起施行的《生态环境标准管理办法》的相关规定，国家和地方生态环境质量标准、生态环境风险管控标准、污染物排放标准和法律法规规定强制执行的其他生态环境标准，以强制性标准的形式发布。法律法规未规定强制执行的国家和地方生态环境标准，以推荐性标准的形式发布。强制性生态环境标准必须执行。推荐性生态环境标准被强制性生态环境标准或者规章、行政规范性文件引用并赋予其强制执行效力的，被引用的内容必须执行，推荐性生态环境标准本身的法律效力不变。很明显，该《办法》对环境国家标准做了二元化分类，即强制性标准和推荐性标准。从“强制性生态环境标准必须执行”可以看出，强制性标准不需要依赖于其他规范发生效力，其本身即具有规范效力。而推荐性环境标准一般不具有单独产生约束力的效果，但是如果被强制性标准、规章或者行政规范性文件所引用，则推荐性标准将在此特殊情况下产生与强制性标准相同的拘束力。

因此，对环境标准的规范效力，应当分成三个维度进行研究。第一，对强制性环境标准，因其属于无条件必须执行的标准，则其规范效力也最为刚性，具有普遍的约束力；第二，对于被强制性标准、规章或者规范性文件所引用的推荐性环境标准，其也具备了与强制性标准相同的规范效力，只不过该效力来自于外部，而非推荐性标准自身；第三，未被强制性标准、规章或者规范性文件所引用的推荐性环境标准，其不具备应当被遵守和执行的规范效力，而仅以鼓励和倡导的意义存在。

四、结 语

环境标准以行政规范性文件的性质存在于我国法律体系之中，其规范效力应当根据国家法律对环境标准的相关分类进行讨论，不同类型的环境标准，其规范效力不尽相同。而原本不具有规范效力的环境标准，也会因为被相关的强制性标准、规章、规范性文件的引用而产生规范效力。因此，简单地认为环境标准具备或者不具备规范效力的论断并不准确，实践中应当就相关环境标准的具体情况加以分析。

注释及参考文献:

[1] 李洪枚：《环境学》，知识产权出版社2011年版，第7页。

[2] 金瑞林：《环境法学》，北京大学出版社2002年版，第139页。

[3] 韩德培：《环境保护法教程》，法律出版社2003年版，第124页。

[4] 常纪文，王宗廷：《环境法学》，中国方正出版社，第74页。

[5] 彭本利，蓝威：《环境标准基础理论问题探析》，玉林师范学院学报2006年，第83-84页。

[6] 汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第210页。

[7] 王树义等：《环境法基本理论问题》，科学出版社2012年版，第425-426页。

[8] 杨朝霞：《论环境标准的法律地位——对主流观点的反思与补充》，《行政与法》2008年第1期。

[9] 柳经纬：《标准的规范性与规范效力——基于标准著作权保护问题的视角》，《法学》2014年第8期。