摘要：

高质量发展是创新、协调、绿色、开放、共享的发展，是建设社会主义现代化国家的必然要求，是实现人民群众对美好生活向往的必由之路。生态文明建设是高质量发展的题中之义，生态文明建设应当以法治为保障，应当纳入全面依法治国战略部署之中。碳达峰目标、碳中和愿景是生态文明建设的重要内容，其实现路径是高质量发展的路径。海南自由贸易港是国家生态文明试验区，应充分利用政策叠加优势，在生态文明法治建设及碳达峰、碳中和方面先行先试，探索海南经验，贡献海南方案。

高质量发展系2017年中国共产党第十九次全国代表大会首次提出，指明了我国社会发展的重要战略方向，明确了我国社会经济发展阶段的转换，表明我国经济正由高速增长向高质量发展阶段转换。

(一) 在政府工作报告中寻找高质量发展的内涵。国务院总理李大大在2021年政府工作报告中指出：要准确把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步；实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。报告提出的八个方面发展要求，可以理解为对高质量发展内涵的全面阐释：1.坚持创新驱动发展，加快发展现代产业体系；2.形成强大国内市场，构建新发展格局；3.全面推进乡村振兴，完善新型城镇化战略；4.优化区域经济布局，促进区域协调发展；5.全面深化改革开放，持续增强发展动力和活力；6.推动绿色发展，促进人与自然和谐共生；7.持续增进民生福祉，扎实推动共同富裕；8.统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国。

(二) 从中央文件中理解高质量发展的内涵。2021年3月30日中共中央政治局审议通过了《关于新时代推动中部地区高质量发展的指导意见》，指出中部地区高质量发展中，创新发展是动力，绿色发展是根基，协同发展是保证，循环开放发展是核心，共享发展是目的和归宿，即“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。2021年6月10日发布的《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》提出浙江省在2025年和2035年两个阶段高质量发展的不同目标，明确了六个方面20项举措，进一步阐释了高质量发展的深刻内涵[注1]，高质量发展应当是效率更高的发展，是分配更加公平的发展，是城乡一体化的发展，是文化更加自信的发展，是绿色的发展，是构建平安环境的发展，是共同富裕的发展。

(三) 从反面模型理解高质量发展的内涵。即明确什么不是高质量发展，反之则是高质量发展。低技术含量的发展、少数人富裕的发展、与环境不友好的发展等都不是高质量发展。高质量发展就要提高劳动生产率，实现经济在更少投入的基础上获得更高产出；要实现经济与社会均衡发展，除经济增长目标外，社会福利、教育、医疗等方面应同步发展，实现共同富裕和共享发展成果；是经济发展在动能上主要靠创新驱动，而不是靠生产要素投入驱动；是人与自然和谐发展，经济发展的能耗和环境成本更低，污染水平不断下降。

(一) 正确理解生态文明建设

生态环境良好是生态文明的重要体现，但不能将生态环境好等同于生态文明。文明是人类历史积累下来的有利于认识和适应客观世界、符合人类的精神追求、被绝大多数人认可接受的物质、精神和创造成果的总和，它体现了社会的进步状态。生态文明是与物质文明、政治文明、精神文明并列的文明之一，不仅要有良好的生态环境，更要有物质和精神层面的发展进步，绿水青山可以带来金山银山，金山银山也可以用来建设绿水青山。

生态文明建设首先处理人与自然的关系，指以人与自然和谐相处为核心，遵循自然规律，合理开发利用和节约自然资源，保护和治理环境，使生态环境再生产与经济社会再生产形成良性循环和协调发展。其次还处理人与人的关系，指人类积极改善人与自然、人与人的关系，建立可持续生存和发展环境所进行的物质、精神、制度等方面的活动。即生态文明建设不单是节约资源和保护环境，还要融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各方面，要与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设协同发展。生态文明建设不仅仅是生态环境部门的职责，需要政府各部门均担负起相应职责，在空间优化、资源节约、环境保护、产业升级、绿色建筑、绿色交通、社会转型、科技创新、生态文化、绿色消费、绿色财税和金融等方面协同发展。

生态文明建设是一个持续发展的过程，不同发展阶段的工作重点将有所不同。在环境污染较为严峻的前一阶段，将治污防污摆在重中之重是必要的；在污染得到扼制、环境持续向好、确定高质量发展目标的新阶段，生态保护、产业升级转型、生态文化建设等将成为工作重心。在新阶段，我国适时提出了力争2030年前实现碳达峰目标、2060年前实现碳中和愿景，生态文明建设亦将围绕这一目标和愿景有了新的工作内容和重点。

(二) 生态文明建设是高质量发展的内在要求

加强生态文明建设、推动绿色发展，是高质量发展的题中之义，是高质量发展的内在要求。无论是2021年国务院政府工作报告，还是中央的其他文件，均将生态文明建设作为高质量发展的内容。高质量发展是绿色的发展，是满足人民群众对美好生活向往的发展。重污染天气、黑臭水体、垃圾围城等现象与人民群众对美好生活的追求不相符，严重影响了全面建成小康社会，就不是高质量发展。

生态文明建设对高质量发展具有推动作用。生态环境保护和制度设计倒逼企业提升技术水平，激励企业主动作为，研发核心技术，加快转型升级，在降低污染和能耗的同时，增强企业核心竞争力，促进高质量发展。生态环境保护还促进产业绿色化和绿色产业化，培育壮大新兴产业，推动传统产业智能化、清洁化改造。如贵州磷化集团“以渣定产”，增加技术研发投入，加速了磷石膏综合利用进程，提升了磷石膏利用率，在磷石膏综合利用难题方面取得诸多实质性进展，在全国现处于技术领先地位，已形成石膏建材、井下充填、水泥缓凝剂三大产业途径，在改善生态环境的同时，成为企业新的经济增长点。

生态文明建设可以促进区域协调发展，增强产业上、中、下游协同性，有效降低环境负荷，促进产业集聚、结构调整、布局优化。如贵州省赤水市利用突出的生态环境优势和自然要素优势，推进生态碳资产交易开发、竹资源“三变”改革等措施，将林区变车间，发展竹加工全产业链，致力发展金钗石斛药材产业，挖掘竹笋、晒醋、山泉水等特色食品产业潜力，全力打造新型康养旅游业等，促进了生态产品价值实现，在生态环境保护的同时促进了产业发展。又如湖北省五峰县，森林覆盖率达81%，生态保护红线总面积1593平方公里，占国土面积的67.3%，全县已创建省级生态镇3个、省级生态村8个、市级生态乡镇5个，有50个村获得市级生态村称号。其利用生态环境优势，大力发展低碳工业，壮大生态农业，生态种养齐头并进，五倍子、茶叶种植及加工业蓬勃发展，高山无公害蔬菜、花卉苗木、中药材等特色产业齐头并进，被命名为“全国无公害茶叶基地示范县”，确定为国家中蜂扶贫试点示范县等。这些事例说明，保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力。在退耕还林还草、森林植被持续向好的情况下，林业碳汇经济、生态环境旅游经济、林下经济等已成为经济发展的新动力和有机组成部分。

(三) 碳达峰、碳中和将进一步促进高质量发展

2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，是一场广泛而深刻的社会经济变革。碳达峰是基础，碳中和是目标。为此，国家进行了一系列工作部署，出台了相关的政策文件，如国务院2021年2月24日发布《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（国发〔2021〕4号），要求“坚定不移贯彻新发展理念，全方位全过程推行绿色规划、绿色设计、绿色投资、绿色建设、绿色生产、绿色流通、绿色生活、绿色消费，使发展建立在高效利用资源、严格保护生态环境、有效控制温室气体排放的基础上，统筹推进高质量发展和高水平保护，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，确保实现碳达峰、碳中和目标，推动我国绿色发展迈上新台阶”。提出健全绿色低碳循环发展的生产体系、流通体系、消费体系，加快基础设施绿色升级，构建市场导向的绿色技术创新体系，完善法律法规政策体系等目标任务，必将对我国社会经济发展产生根本性影响，倒逼企业技术提升，产业提质升级，激发新兴产业发展，最终促进高质量发展。

生态环境部作为应对气候变化的主管部门，明确以九大举措推动实现碳达峰目标和碳中和愿景[注2]，并于2020年12月31日公布《碳排放权交易管理办法（试行）》，2021年1月11日公布《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》（环综合〔2021〕4号），2021年5月17日发布《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》，从制度建设上落实党中央的工作安排。

各省市自治区均已就碳达峰、碳中和开展相关工作，针对能源、工业、建筑、交通、农业、居民生活等领域调查本地区碳排放底数，围绕能源消费总量、碳排放总量、能耗强度、碳排放强度等指标，进行碳达峰目标测算，抓紧制定行动方案。国家电网、中铝集团等央企率先公布了碳达峰、碳中和行动方案，其中，国家电网公司提出，当好“引领者”，带动产业链、供应链上下游，加快能源生产清洁化、消费电气化、利用高效化，推进能源电力行业尽早以较低峰值达峰；当好“推动者”，促进技术创新、政策创新、机制创新、模式创新，引导绿色低碳生产生活方式，推动全社会尽快实现碳中和；当好“先行者”，系统梳理输配电各环节、生产办公全领域节能减排清单，深入挖掘节能减排潜力，实现企业碳排放率先达峰。《中铝集团碳达峰、碳中和行动方案》提出力争2025年前实现碳达峰、2035年降碳40%，持续发展低碳冶金技术，优化能源结构，率先在行业内实现碳中和。另外，宝钢、河钢、包钢、鞍钢也发布了碳中和行动计划。

这一系列的政策、规定、计划和方案，必将带来一场广泛而深入的产业革命，推动社会深刻变革，促进高质量发展和社会主义现代化国家建设，最终实现人民群众对美好生活的向往。

全面依法治国是党中央提出的重大战略布局，生态文明建设理所当然应纳入全面依法治国的考量当中，生态文明法治建设是全面依法治国的重要组成部分。生态文明建设要以法律法规划定生态环境保护的底线和红线，指导和规制人们的行为和社会活动，促使人们知行合一。《国家生态文明试验区（贵州）实施方案》对贵州生态文明试验区的定位之一就是“生态文明法治建设示范区”，要求加强涉及生态环境的地方性法规和政府规章的立改废释，推动省域环境资源保护司法机构全覆盖，完善行政执法与刑事司法协调联动机制，加快构建与生态文明建设相适应的地方生态环境法规体系和环境资源司法保护体系。一是说明了生态文明法治建设的重要性，另一方面也说明生态文明法治建设可以在地方先行先试，为全国性立法积累经验。

席大大总书记指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。新时期生态文明法治建设应当以席大大法治思想为指导[注3]，着力坚持和完善生态文明法治体系，进一步提升生态环境治理能力。在碳达峰、碳中和目标背景下，国务院《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（国发〔2021〕4号）要求完善绿色低碳循环发展的法律法规政策体系，强化法律法规支撑，健全绿色收费价格机制，加大财税扶持力度，大力发展绿色金融，完善绿色标准、绿色认证体系和统计监测制度，培育绿色交易市场机制。

在立法方面，现阶段我国已形成了以《环境保护法》为统领，以污染防治法、自然资源法、生态保护法为主干，以行政法规、部门规章和地方性立法为补充的环境法规体系，同时在其他法律法规中全面贯彻绿色原则，如《民法典》的绿色化。同时注重生态环境保护规划、环境标准与产业政策配套衔接，形成环境质量标准、污染物排放及控制标准、环境监测标准、产品环保强制性标准等标准体系。并注重国家法律法规与党内法规相衔接，如中共中央办公厅、国务院办公厅根据《环境保护法》等制定了《中央生态环境保护督察工作规定》，设立专职督察机构，对省、自治区、直辖市党委和政府、国务院有关部门以及有关中央企业等组织开展生态环境保护督察，规范生态环境保护督察工作，使环保督察常态化。随后，生态环境部根据该工作规定，制定了《生态环境保护专项督察办法》，对督察对象、工作内容和流程、纪律要求等进行了详细规定。

环境司法专门化建设取得重大进展，推进了环境资源审判制度体系和审判能力现代化。截至2019年底，全国共有环境资源专门审判机构1353个，其中环境资源审判庭513个（包括26家高级人民法院，118家中级人民法院及368家基层人民法院），合议庭749个，人民法庭91个；共有23家高级人民法院实行环境资源民事、行政、刑事案件“二合一”或“三合一”归口审理模式。各级法院积极推进建立以流域等生态系统或者生态功能区为单位的跨行政区划集中管辖，探索跨省级行政区划集中管辖机制等[注4]。积极开展环境公益诉讼、生态环境损害赔偿等工作。最高人民法院还出台了一系列环境资源审判的司法解释，促进生态文明法律法规的实施。

行政执法方面，生态环境保护综合行政执法改革及执法队伍规范化、制度化建设取得实质性成果。《国务院办公厅关于生态环境保护综合行政执法有关事项的通知》（国办函〔2020〕18号）要求扎实推进生态环境保护综合行政执法改革，统筹配置行政执法职能和执法资源，切实解决多头多层重复执法问题，严格规范公正文明执法，切实加强对生态环境保护领域行政处罚和行政强制事项的源头治理。生态环境部根据国办函〔2020〕18号文印发了《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》，一些地方也将自然资源、农业、水利、林业等部门的生态环境保护相关执法事项纳入生态环境保护综合行政执法范围，并推进执法力量下沉向一线倾斜，县级执法队伍由设区的市生态环境局统一管理、统一指挥。

(一)《国家生态文明试验区（海南）实施方案》对生态文明法治建设的要求

2019年5月中共中央办公厅、国务院办公厅《国家生态文明试验区（海南）实施方案》明确，到2025年生态文明制度更加完善，生态文明领域治理体系和治理能力现代化水平明显提高，生态环境质量继续保持全国领先水平。要求建立具有地方特色的生态文明法治保障机制，加快构建与自身发展定位相适应的生态文明法规制度体系，规定海南省人大及其常委会可以利用经济特区立法权，制定海南特色地方性法规。试验区重大改革措施涉及突破现行法律法规规章和规范性文件规定的，按程序报批取得授权后施行。要求以生态环境质量改善为目标，推动出台清洁能源推广、全面禁止使用一次性不可降解塑料制品、垃圾强制分类处置、污染物排放许可、生态保护补偿、海洋生态环境保护等领域的地方性法规或规范性文件。突出目标导向，研究构建全面、科学、严格的地方绿色标准体系，编制绿色标准明细表和重点标准研制清单，出台实施生态环境质量、污染物排放、行业能耗等地方标准，以严格标准倒逼生产生活方式绿色转型。严格行政执法，对生态环境违法行为依法严惩重罚，健全生态环境行政执法与刑事司法的衔接机制。强化生态环境司法保护，深化环境资源审判改革，推进环境资源审判专门化建设，探索以流域、自然保护地等生态功能区为单位的跨行政区划集中管辖机制，推行环境资源刑事、行政、民事案件“三合一”归口审理模式，全面推行生态恢复性司法机制，在珊瑚礁保护修复、海上溢油污染赔偿治理等方面发挥司法手段的作用。

完善环境资源保护公益诉讼制度，探索生态环境损害赔偿诉讼审理规则。推进构建科学、公平、中立的环境资源鉴定评估制度，加强生态环境损害司法鉴定机构和鉴定人管理，依法发挥技术专家作用。建立健全统一规范的环境资源保护公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼专项资金的管理、使用、审计监督以及责任追究等制度，推进生态环境修复机制建设。

(二)《海南自由贸易港建设总体方案》对生态文明法治建设的要求

2020年6月中共中央、国务院《海南自由贸易港建设总体方案》规定，创新生态文明体制机制，深入推进国家生态文明试验区（海南）建设，扎实推进国土空间规划体系建设，实行差别化的自然生态空间用途管制。全面建立资源高效利用制度，健全自然资源产权制度和有偿使用制度，健全自然保护地内自然资源资产特许经营权等制度，探索生态产品价值实现机制。建立热带雨林等国家公园，构建以国家公园为主体的自然保护地体系。探索建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制。加快构建自然资源统一调查评价监测和确权登记制度，健全生态环境监测和评价制度等。

(三)《海南自由贸易港法》有关生态环境保护的规定

2021年6月10日全国人大常委会通过的《海南自由贸易港法》规定，海南自由贸易港建设应当贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持高质量发展，实行最严格的生态环境保护制度，坚持生态优先、绿色发展，创新生态文明体制机制，建设国家生态文明试验区，实现经济繁荣、社会文明、生态宜居、人民幸福。并用专章规定了生态环境保护[注5]。同时，授权国务院可以根据海南自由贸易港建设需要，授权海南省人民政府审批由国务院审批的农用地转为建设用地和土地征收事项；以及在不突破海南省国土空间规划明确的生态保护红线、永久基本农田面积、耕地和林地保有量、建设用地总规模等重要指标并确保质量不降低的前提下，按照国家规定的条件，对全省耕地、永久基本农田、林地、建设用地布局调整进行审批。

(四) 海南自由贸易港生态文明建设地方法规体系

《国家生态文明试验区（海南）实施方案》《海南自由贸易港建设总体方案》《海南自由贸易港法》均重视海南生态文明法治建设，是海南生态文明法治建设的纲领性文件。现阶段，以《海南省环境保护条例》为统领，初步构建起了生态文明建设方面的地方法规体系，在污染防治方面如《海南省大气污染防治条例》《海南省水污染防治条例》《海南省排污许可管理条例》《海南省城乡容貌和环境卫生管理条例》等；在生态保护方面如《海南省生态保护补偿条例》《海南省河长制湖长制规定》《海南省湿地保护条例》《海南省无规定动物疫病区管理条例》《海南热带雨林国家公园条例(试行)》《海南省万泉河流域生态环境保护规定》等；在资源管理方面如《海南经济特区林地管理条例》《海南省林木种子管理条例》《海南省永久基本农田保护规定》《海南省矿产资源管理条例》《海南省饮用水水源保护条例》等；在海洋生态环境保护方面如《海南省红树林保护规定》《海南省珊瑚礁和砗磲保护规定》等；其他还有《海南省气象灾害防御条例》《海南省节约能源条例》《海南热带雨林国家公园特许经营管理办法》等。

但是，这些法规规章实际上尚未能够完全体系化，《海南省环境保护条例》也无法担纲生态环境保护基本法地位，生态环境保护立法与资源立法并存、分离，生态环境立法强调保护，资源立法强调开发利用，两者之间需要进一步协调，需要以《海南自由贸易港法》为统领，进一步梳理、修改、完善。

(五) 碳达峰、碳中和目标下海南自由贸易港生态文明法治建设的新发展

碳达峰目标、碳中和愿景既是挑战，也是机遇。对海南来说机遇大于挑战，海南可以生态文明法治建设为抓手，推进碳达峰目标、碳中和愿景实现，促进海南社会经济高质量发展。

首先，海南自由贸易港可以在碳达峰、碳中和立法方面先行先试。碳达峰目标、碳中和愿景实现涉及企业、政府部门、社会公众、中介机构等多元主体，触及多领域多行业主体利益，权利行使、义务履行、责任承担、纠纷化解等离不开法律制度，利益协调与冲突需要运用法治手段，需要法律规范调整。我国没有碳达峰、碳中和方面的专门立法，与碳达峰、碳中和相关的法律主要有《大气污染防治法》《森林法》，但相关规定零散，缺乏针对性和对碳达峰、碳中和的统筹考虑，更没有碳达峰目标、碳中和愿景实现所需要相关制度规定和监督管理体制机制。

我国碳达峰、碳中和法治建设尚处于探索阶段，生态环境部2020年12月出台《碳排放权交易管理办法（试行）》，2021年5月17日发布了《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》，在应对气候变化立法方面迈出了坚实步伐，为全国碳汇市场建设、运行提供了遵循规则。2021年1月11日生态环境部发布《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》，要求把应对气候变化作为生态环境保护法治建设的重点领域，加快推动应对气候变化相关立法，推动碳排放权交易管理条例出台与实施。在生态环境保护、资源能源利用、国土空间开发、城乡规划建设等领域法律法规制修订过程中，推动增加应对气候变化相关内容，鼓励有条件的地方制定地方性法规。基于此，海南自由贸易港可以充分利用立法自主权，修订完善现在法规规章，新制定气候变化及碳达峰、碳中和方面的地方法规规章及地方管控标准。并根据《关于构建现代环境治理体系的指导意见》《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》等规定，加快构建发展改革、生态环境、自然资源、城乡建设、科技、金融等多部门协调推进的应对气候变化监管体制机制，为国家层面立法积累经验。

其次，海南可以探索试行碳达峰、碳中和方面的改革举措和经验做法。2020年11月25日，国家发展改革委印发《国家生态文明试验区改革举措和经验做法推广清单》（发改环资〔2020〕1793号），公布了自然资源资产产权、国土空间开发保护、环境治理体系、绿色循环低碳发展等14个方面共90项改革举措和经验做法。在福建、江西、贵州、海南四省中，海南试验区设立最晚，改革举措和经验做法只有9项。

站在新的历史起点，海南可以利用自然资源优势、法治环境和政策优势，在碳达峰、碳中和方面率先探索试行改革举措。海南四面环海，拥有全国唯一的岛屿型热带雨林生态系统，林业碳汇资源与海洋碳汇资源丰富，光伏、风电等可再生能源开发潜力巨大，可以积极发展碳汇经济，探索生态产品价值实现新机制。可以充分利用《海南自由贸易港法》赋予的改革自主权和立法自主权，以海南经济特区及自由贸易港建设为基础，国家生态文明试验区建设为依托，贯彻新发展理念，围绕绿色规划、绿色投资、绿色建设、绿色生产、绿色流通、绿色生活等方面建章立制，探索碳排放方面的环境公益诉讼，为碳达峰、碳中和推进提供司法保障，在生态文明法治建设上推出海南方案，贡献海南经验。